Производство по делам об административных правонарушениях – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению административного правонарушения, объективному рассмотрению обстоятельств его совершения и назначению наказания лицу, его совершившему.

Согласно ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:

-  всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела,

-  разрешение его в соответствии с законом,

-  обеспечение исполнения вынесенного постановления,

-  выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий, которые принято именовать стадиями.

Каждая стадия, наряду с общими задачами производства, предусмотренными ст. 24.1 КоАП РФ, направлена на решение характерных только для нее задач. На каждой стадии, как правило, совершаются присущие только ей процессуальные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом. И, наконец, стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства.

Вместе с тем, стадии производства тесно связаны между собой: каждая последующая начинается только после завершения предыдущей; на новой стадии проверяется то, что было сделано ранее.

Стадия производства по делам об административных правонарушениях – это совокупность административно-процессуальных действий, совершаемых особым кругом субъектов для решения специфических задач.

Каждая стадия, в свою очередь, подразделяется на этапы, состоящие из взаимосвязанных действий.

Производство по делам об административных правонарушениях проходит следующие стадии и этапы:

I. возбуждение административного дела и установление обстоятельств совершения административного правонарушения:

1) возбуждение дела;

2) установление фактических обстоятельств дела;

3) процессуальное оформление;

4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.

II. Рассмотрение административного дела:

5) подготовка дела к рассмотрению;

6) изучение обстоятельств дела;

7) вынесение постановления (определения);

8) объявление постановления.

III. Пересмотр постановления:

9) обжалование, опротестование постановления;

10) проверка законности и обоснованности постановления;

11) вынесение решения;

12) реализация решения.

IV. Исполнение постановления:

13) обращение постановления к исполнению;

14) приведение постановления в исполнение.

Рассмотрим подробнее содержание указанных стадий и образующих их этапов.

I. возбуждение административного дела и установление обстоятельств совершения административного правонарушения:

1) возбуждение дела об административном правонарушении.

Для возбуждения административного дела должны быть установлены основания:

а) фактическое, т. е. наличие факта правонарушения;

б) юридическое, т. е. наличие нормативного акта, устанавливающего административную ответственность;

Вместе с тем, наличия этих двух оснований еще недостаточно, так как ряд административных правонарушений латентны, и остаются безнаказанными потому, что соответствующие органы (должностные лица) не получают информации об их совершении.

В силу этого необходимо третье основание.

в) процессуальное, т. е. информация о правонарушении, поступившая в соответствующие органы.

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 КоАП РФ);

4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Первый повод является самым распространенным и характеризуется тем, что лицо, осуществляющее административный надзор непосредственно обнаруживает факт правонарушения и решает вопрос о возбуждении дела.

Вместе с тем, для возбуждения административного дела одного повода ещё недостаточно. Необходимо и основание, к которому относится наличие достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

Согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования;

5) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

2) установление фактических обстоятельств дела.

На данном этапе производится собирание доказательств и их анализ.

В абсолютном большинстве случаев установление фактических обстоятельств дела значительной сложности не представляет. Это объясняется тем, что многие из административных правонарушений совершаются в условиях очевидности и, как отмечалось выше, в большинстве случаев они выявляются соответствующими должностными лицами, непосредственно воспринимающими их в ходе осуществления административно-надзорных функций.

Вместе с тем, по некоторым категориям административных правонарушений могут возникать затруднения, требующие значительных временных затрат и определенных узко профессиональных знаний. В этой связи КоАП предусмотрел возможность проведения административного расследования. В соответствии со статьёй 28.7 КоАП РФ, в случаях, если после выявления ряда административных правонарушений осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат (истребование необходимых предметов и документов; осуществление ревизий, инвентаризаций, контрольных закупок и т.д.), проводится административное расследование.

Закон дает исчерпывающий перечень административных правонарушений, после выявления которых, допустимо административное расследование.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а также правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение лёгкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, начальником вышестоящего органа на срок до 6 месяцев.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

В ходе собирания доказательств выясняется, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу, к которым, согласно статье 24.5 КоАП относятся:

1) отсутствие события административного правонарушения;

2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе:

-         недостижение физическим лицом на момент совершения противоправного деяния, возраста привлечения к административной ответственности;

-         невменяемость физического лица, совершившего противоправное деяние;

3) действия лица в состоянии крайней необходимости;

4) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания;

5) отмена закона, установившего административную ответственность;

6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправного деяния лицом, в отношении которого ведется производство по делу постановления:

-         о назначении административного наказания;

-         о прекращении производства по делу;

-         о возбуждении уголовного дела;

8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств, орган (должностное лицо), в производстве которых находится дело, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

3) процессуальное оформление.

После установления обстоятельств, подлежащих доказыванию, предусмотренных статьёй 26.1 КоАП РФ составляется протокол об административном правонарушении.

Согласно ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Кроме того, помимо случаев, предусмотренных частью 1 данной статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Перечень должностных лиц данных органов, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Так, сотрудники органов внутренних дел в настоящее время руководствуются Приказом МВД РФ от 2.06.2005 № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».

Согласно ст. 28.2 КоАП в протоколе указываются:

-      дата и место его составления, должность, фамилия, инициалы лица, составившего протокол;

-      сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело;

В эти сведения входят: фамилия, имя, отчество нарушителя возраст, род занятий, для работающих – размер заработка, место жительства, семейное положение, наличие иждивенцев, данные о документе, удостоверяющем личность.

-      данные свидетелей и потерпевших, если они имеются;

-      место, время совершения и событие административного правонарушения;

Особое внимание следует уделять описанию обстоятельств правонарушения. Нужно избегать в протоколе общих фраз («нарушил общественный порядок»; «нетактично вел себя в общественном месте»; «допустил выпивку в вечернее время»; «выражался нецензурной бранью»; «распивал пиво» и т. п.) и указывать в чем конкретно выразилось нарушение.

Изложенные в протоколе обстоятельства должны подтверждаться имеющимися в деле доказательствами.

-      статья КоАП (закона субъекта РФ), предусматривающая ответственность за данное правонарушение;

-      объяснение физического лица или представителя юридического лица;

-      иные сведения, необходимые для разрешения дела (справки об ущербе, акты освидетельствования и т. п.).

Все материалы, собранные в ходе проверки приобщаются к протоколу.

При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чем делается запись в протоколе.

Указанным лицам должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. Они вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение 3 дней со дня составления указанного протокола.

Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола.

При совершении правонарушения группой лиц протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности.

Согласно статье 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется:

1)      немедленно после выявления совершения административного правонарушения;

2)      в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения – если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело;

3)      один месяц – в случае проведения административного расследования (может быть продлён вышестоящим должностным лицом, но не более чем на один месяц).

Наиболее типичными нарушениями, допускаемыми сотрудниками милиции при составлении административных материалов, являются:

- в фабуле протокола не указывается дата, время и конкретное место совершения правонарушения;

- из фабулы протокола не ясна суть совершённого правонарушения;

- не указывается часть статьи КоАП или закона субъекта РФ, в соответствии с которой квалифицированно деяние;

- не указывается должность, специальное звание, а зачастую и фамилия должностного лица, составившего административный протокол;

- отсутствуют подписи участников производства по делу об административном правонарушении (и в первую очередь – лица, в отношении которого осуществляется производство), свидетельствующие о том, что им разъяснены права и обязанности, предусмотренные главой 25 КоАП РФ;

- лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу, не проверяется по базе данных ИЦ на предмет ранее назначенных ему административных наказаний;

- нарушаются сроки составления протокола по делу об административном правонарушении.

4) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.

В соответствии со ст. 28.8 КоАП РФ протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, для рассмотрения в течение трёх суток с момента составления протокола (вынесения постановления), а протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

В случаях если:

-      протокол составлен неправомочным лицом;

-      протокол и другие документы оформлены неправильно;

-      имеется существенная неполнота представленных материалов,

недостатки протокола и других материалов дела устраняются в срок не более 3 суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

В случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности, протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.

Таким образом, неправильное определение подведомственности имеет свои негативные последствия: дело на стадии рассмотрения возвращается для устранения этого недостатка, что, естественно, затягивает разрешение дела в целом, а иногда способствует тому, что правонарушитель избегает ответственности по причине истечения сроков рассмотрения дела.